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专家把脉城市管理 治理还须社会共治

时间:-1年11月30日 访问次数:297

    中国经济网北京7月31日讯(记者 周亮)近期,有关城管的负面消息,跃然纸上,见诸各大媒体报端。建立城管,是为了对市容市貌、占路摆摊、乱搭乱建等现象进行治理和整顿,初衷并没有错。因为其机构就设在地方政府之内,便于管理和调动,很受青睐。而随着时间的推移,一些不和谐之音充斥在公众的耳畔。

  对于城管执法感性认可 理性需探究

  日前,知名“维权人士”王海做客中国经济网《我消费》栏目特别节目《王海热线》“城市管理·社会共治”专题访谈时表示,城管主要针对小摊小贩的一个管理。给他的印象是整天追着小摊小贩跑,经常白拿点儿东西。曾经见过很多次城管把一些东西抄走,诸如一些水果吃的,好像很多自己就消化掉了。
中国政法大学教授洪道德独家做客中国经济网《我消费》栏目特别节目《王海热线》“城市管理·社会共治”专题访谈 中国经济网/发

  中国政法大学教授洪道德独家做客中国经济网《我消费》栏目特别节目《王海热线》“城市管理·社会共治”专题访谈 中国经济网/发

  对此,中国政法大学教授洪道德认为,从理性和感性两个角度上看,感性方面印象还不错。因为自己基本上不去买菜购物,一般是外出做事,坐车回家。由于自己住在北京的北三环,在这里有过街天桥,必须过桥才能回家。这种情况下常常发现过街桥上做小买卖,卖袜子等小物件的游商。

  洪道德解释称,游商能把一个天桥两边铺满,中间只剩下一条过道,只能让一个行人通过。而有时就过不去,因为有人停下来选购商品,整个把桥给堵了。给洪道德印象最深的是,有一次正好要走的时候,刚走到桥面上,摆摊的人把商品底下的布兜起来就跑,一看才知道,说"城管"来了!”。

  从这个角度看,洪道德认为,解决此类问题,游商真的是占道,而且占用唯一的通道,这种情况下,对整个周围的居民、路人来讲,显然不太合适。那么,城管把这块管起来,应该说还是可以的。

  “而从理性角度讲,城管这个职业给我印象不是很好。首先,城管他有没有合法性便是个问题。虽然说他都是设在各级政府里面的,政府按照《行政处罚法》,似乎有权利成立这样的机构,但是《行政处罚法》可不可以这么去理解?我觉得还要再参照《宪法》去理解这个问题。”洪道德说。

  洪道德认为,从管和罚的角度来分析,如果从这个词的本意来讲是没有罚的,就是城市管理,管理怎么会有罚?现在媒体上暴露出来的大部分问题出在罚上,并不出在管上。若真要管的话,没有人反对管,即使指出不能在这摆摊,游商不在这摆也就罢了。

  洪道德以“瓜农被害案”为例分析,“一百元产生的血案”,如果说这不能摆,你走,他也就走了。这方面到底是城管在履行职责过程当中带来的问题,还是城管职能这个工种的问题有待商榷。

  
城管野蛮执法损坏的是社会财富

  洪道德认为,以占道经营为例,说它不合法,等于无照经营,照该谁来发?是不是工商发?是不是该工商管?工商是不是应该自己成立一个执法队伍?不能形成工商就坐在家里面,人来申请我就批,合格就批,不合格就不批,社会上无照经营工商不管,这个问题,工商能这么去解释吗?

  对此,知名“维权人士”王海,也对洪道德的观点表示支持。王海认为,各种违法的行为都有相应的职能部门在管理。那么,再专门设立一个城管,对它的授权是不是再精准一些,明确一些?这种设立有没有正当性,有没有必要性,这些都是需要探讨的。特别是在现实生活中,经常看到小商小贩和城管打交道。曾亲眼见到很恶劣的案例,把游商的车子掀翻。把小商贩电子秤摔在地上。这是完全破坏别人的财产,属于破坏公民的财产,这个本身就属于违法行为。

  洪道德分析指出,这本质上是以“违法对违法”,甚至以对“大违法进行小违法”。占道经营,说到底没有破坏财产,就是少了一点点给国家的纳税。除了没有纳税这一点以外,或者对社会造成何种损失,可是城管把秤给砸了,车给掀了,车上的东西肯定摔在地下就摔坏了。是不是典型的破坏行为?车辆,台秤,车上的水果是不是这个社会的财富?只不过是目前由小贩自己掌握的,但从社会来讲,它是社会的财富。

  
对城管执法行为亟待进行立法约束

  洪道德表示,可以把城管的行为,看作扰乱社会秩序的行为。然而,问题在于,城管又是依法办事,因为他有合法的身份。

  针对记者对于城管具备合法身份,但是有无明确的,所谓城市管理这方面的法律法规来进行管理这一问题的追问,洪道德坚决表示,尚无明确条文。

  洪道德告诉中国经济网,我国目前没有“上位法”,从《宪法》来看,国家法律无非对《宪法》和全国人大常委会制定的“基本法”,而在国家法律层面上是没有的。现在许多人引用了较早前颁布的《行政处罚法》,称这其中修改一条授权某个机构来行使权利。而这句话到底怎么理解,根据这句话就能在全国各地,只要是个城市都有城管部门,都有城管机构?

  洪道德认为,这句话就算授权城管纳入政府管辖范围,但又有何意?一个条文要求全国各级城市,各级政府,在各个直辖市等都成立一个城管部门?城管部门的合法性存在的正当性确实很欠缺,先天不足。

  对此,知名“维权人士”王海同样持肯定观点。王海认为,现在我们的城管,在执法的合法性上,可能存在很大的问题。因为我们见到很多城管,是在破坏公私财产,主要破坏私人财产。严格来说,这属于典型的侵权行为,甚至是犯罪行为。

  王海表示,游商的权益若被侵犯,首先要明确城管必须要经过法定程序,如果没收,要有法定的理由,要有法定程序,先要做出认定。由谁做出必要的罚没的决定。因为,小商贩有一些申诉的权利,这些权利都要告知当事人,当事人有获得救济的权利。比如自己的汽车停在路边,城管上来弄了一把大铁锁锁上轱辘,把车的电镀损坏了。这种情况,锁车有没有必要性,本来就认为它影响交通,锁了不更影响交通么?同时还把车轮损坏了。这也直接损坏了当事人合法的财产权,这种情况,应该让当事人获得更多的救济机会。比如提供各种便利,让当事人可以方便的来提起行政复议或者诉讼。

  洪道德也基本同意王海的看法。洪道德认为,执法权是和处罚权结合在一起,城管队员有这样的执法权,除了处罚以外,那种影响市容的行为,比如占路、摆摊,城管权利就在于扣留,把占路摆摊的财产,包括一些工具,有权予以扣留,原因就是占路。扣留完后,应该由谁来处理?就不应该由城管部门来处理,要交给司法机关。轻的交给公安机关,量比较大的还应交给法院来处理。怎样想办法把城管部门的处罚权给它拿掉,否则没有道理。对于处罚权,在“上位法”法律上依据不足。

  
城管执法需要文明化 更要人性化

  洪道德告诉中国经济网,现在看,除城管部门,其他地方,公安交通管理部门对违法、违规停车,都是先拍照,“再贴条”去处理。这样的情况下,一旦引起争议,不认为自己的车占道了,你说我占道,到时候可以把照片拿出来看看这个位置,大家都能够接受。

  洪道德认为,城管也一样。在执法过程中要文明,在进行扣留的时候要留下客观依据。如果现在现代化条件不够,也应在当时,在事发地点,什么位置进行了摆摊,让摆摊人自己在笔录上签字,如果拒绝签字的话,可以要求路人见证。通过围观者的支持,这种执法应该会得到公众支持的。通过这种方式,被执法人恐怕也会慢慢接受。城管文明化执法,一看就知道这是一条路,确实占道经营不合法,甚至违法,也会接受这样的处理。

  洪道德表示,执法本身要文明,处理过程中要公开透明,这样才能保证这种执法是一种公正的执法,是一种合理的执法。不仅会得到周围群众的支持,也会得到当事人的理解。在理解基础上要求其配合,估计这个要求也会得到当事人的接受,这是很重要的。

  
湖州市织里镇拆迁被指强拆 官员:“助拆”

  近年来,由城市拆迁所引发的社会问题甚嚣尘上。日前,知名“维权人士”王海做客中国经济网《我消费》栏目特别节目《王海热线》“城市管理·社会共治”专题访谈时表示,浙江的地方官员对于回应强拆为“助拆”的说法可笑至极。

  王海告诉中国经济网,浙江最近正在搞一个活动,“三改一拆”。对违章建筑,以及一些旧村改造等进行大规模的拆除。但是在拆除过程中,因为自己当天正好在现场。结果就发现,城管拆除违章建筑的时候,有明显的违法问题存在。
中国政法大学教授洪道德独家做客中国经济网《我消费》栏目特别节目《王海热线》“城市管理·社会共治”专题访谈 中国经济网/发

  知名“维权人士”王海做客中国经济网《我消费》栏目特别节目《王海热线》“城市管理·社会共治”专题访谈 中国经济网/发

  王海解释说,在湖州的织里,这个所谓的违章建筑,实际上就是一个雨棚,如果算是违章建筑,应由规划部门,按照《规划法》的规定,由规划部门责令拆除。如果说自己不申请行政复议,也不提起刑事诉讼,然后,才可以强制拆除。

  王海进一步告诉中国经济网,当时告知书有贴在墙上,也给当事人下达了通知,那么责令拆除,算是一个行政处罚行为。而在当地,城管就代替了规划部门。这个规划部门应是区县一级的规划部门,才能有权利责令拆除违章建筑。就是你先得认定,认定了,当事人还有申诉的权利,或者补办手续,或者不服要起诉,认定完以后才能责令拆除。然而,结果是城管违法,城管就代替规划部门下了一个东西,责令拆除,不拆除之后几天就强制拆除了。

  据王海介绍,当时跟镇上的书记讲,这个拆违,在主体上程序上是违法的。因为,主体上强拆,主管部门才有权利进行强拆。程序上先由规划部门认定,规划部门责令他拆除,然后对方不起诉,不行政复议,因为根据《行政强制法》,违章建筑,如果责令你拆除,在收到强制责令之后又不行政复议,又不提起刑事诉讼才可以强制诉讼。换言之,如果我有违章建筑,如果我提起行政复议,如果我提起诉讼,就不允许你再进行强拆了,这是《行政强制法》对公民财产权的一个保护。但是,当地完全就是城管部门完全忽视《行政强制法》还有其他法律法规的规定,直接就进行了拆除。当时当地的书记回应称,“我们不是来强拆的,我们是来助拆的。”

  王海向记者解释称,当地的书记说“业主们自己想拆,但是没有工具,我们镇上来帮忙的,是助拆,不是强拆。”在强拆现场发现,很多穿着特警服装的人,实际上是保安,城管。城管不仅在程序上、主体上,在进行违法的这种强拆,而且还冒充警察,冒充特警。

  对此,中国政府大学教授洪道德认为,规划部门做出违章认定后,违章人不主动拆除,责令他自体拆除,若不执行,然后就强拆。强拆过程中,就涉及到公共安全和社会秩序。凡是涉及公共安全和社会秩序,这就是公安部门的权利了,这要在公安部门主导下进行。当然公安人员不能上去拆,可以雇佣专业队伍。

  王海认为,规划部门没有认定,是城管自己做认定,而且规划部门也得是区县级的规划部门才能够做出认定,认定完了以后责令拆除。不拆的,又不申请行政复议,又不起诉的,才可以强制拆除。因此,这属于强制拆除。

  洪道德表示,该案例具有典型性。城管部门的权利,其实在我国的《政府组织法》里早已规定,已分解给其他各个部门。各个部门如果都能认真的履行自己的职责,在整个社会管理当中不存在缺口。实际上城管部门,按说它是应用来弥补缺口的,不是用来把已经分配给各个不同的国家机关,各不同的职能部门的一些权利再给它又提出来,集中给城管。若是这么给城管的话,现在就造成很混乱的局面。以拆迁这个角度来讲,城管去强制拆迁,发生争执以后,双方算谁违法谁不违法?因此,从法律层面上讲,城管错了。因为城管成立本身是缺乏正当性的,缺乏国家法律层面的合法性的。

  洪道德分析指出,城管解释其实政府赋予的权利。从这个角度讲,政府的这种行为,把本应属于公安的职权范围内一部分职权,拿出来一部分交给城管,这种做法的根据何在?由此,违章户就得干吃亏。正因为这样,但问题又存在。城管整个认定的程序,和它认定的标准,因为他不是专业人员,他违规他当然需要专业人员,而且还有很多的处理办法,不是说一旦认定违章就只能拆除。有的地方可以补救,缴纳罚款,然后合法化,为什么?因为它虽然是违章,只不过是它在规划部门规划之前建起来了,人家规划正好这个地方也是可以建这个楼的,这种情况下,不一定非拆除不可。

  针对“助拆”一事,王海表示,第一感受是无语,彻底无语。洪道德认为,这是当地政府在睁眼说瞎话。拆的前提条件,肯定是说违章户同意。而此案例中的违章户同意拆,怎么会到了强制拆迁的程序呢?

  据王海介绍,业主已经向法院递交了诉状,也向区法制办提起了行政复议,这已按《行政强制法》的规定,已经行政复议,提起行政诉讼,就不能强拆。洪道德认为,如果所谓违章户同意的话,就到不了强拆的阶段,连责令拆迁都到不了。他不同意拆,你有什么还需要责令,还要强制他拆?

  
扭转“城管”负面效应 各司其职最关键

  洪道德告诉中国经济网,从国家法律规定讲,很简单。就是政府已经有很多的职能部门,每一个职能部门,如果都严格的履行自己的职责的话,那么这个城市的方方面面的管理,就已经达到了管理的目的了。

  洪道德进一步解释称,以违章建筑为例,有规划部门。规划部门做出违章判定以后,责令拆除,责令拆除不行的话就限期拆除,限期拆除不行的就强制拆除,强制拆除到点以后,拆迁队伍就来了。规划部门也不可以没有执法权,如果没有具体执法权,这时法律便介入。因我国早就规定,此类问题归公安部门,公安部门必须把规划部门强制拆除的这个决定落到实处。如果在此过程中,当事人提出了异议。向法院起诉,那么就变成法院的管辖权利,这个强制拆除,最后是变成法院的判决,法院判处强制拆除,由法院来执行。让各个部门各尽其责,城市管理将更加有序。

  洪道德认为,城管部门只能是解决政府各个法定部门,在充分旅行职责后,整个社会管理当中依然有缺口的部分,这个缺口由城管部门来负责,把这个缺口堵上。而现在这个缺口已经无法用现行存在的这些政府的各个职能部门,不能让他们来解决了,不在他们的职权范围之内了,这个时候再有缺口的话,这个缺口再成立一个工作部门,再成立一个职能机构来补充这个缺口,这是可以理解的,通过第三方的一个行政组织来加以完善。

  洪道德表示,整个社会在快速发展变化过程中,可能会带来一些新的管理上的问题,过去已有的职能部门,已经管不着了。这样的话,专门针对这个小的部分,成立一个职能部门,符合法律的规定。那么,现在并没有看到城管部门是在做一些弥补,给公众的感觉是,城管部门现在是干了其他机构本应该他们干的事情。究其原因,还是管理缺位的问题。

  谈及愈演愈烈的拆迁问题时,王海对浙江省湖州市织里镇强拆事件坚决表示:“不合法。” 王海告诉中国经济网,当地政府明显属于违法行为,程序上,主体上均不合法。因为,这一举止直接代表的是政府的形象。长此以往,政府的形象就会一落千丈。公众就会产生质疑,政府执法太随意,不遵守自己制定的法律法规,这样很难获取公众的支持,很难获得公信力,这个是最致命的。

  对此,中国政法大学教授洪道德认为,城管确实有必要存在的情况下活动,你的执法活动一定要讲究文明、透明、公正,要合法,而不是给人感觉比较野蛮,比较唯利是图。不能对占道经营就是罚款,罚完款以后还可以继续在这。像湖南瓜农这个案子就是如此。不在他划定的范围里面做小买卖,跑到别的街道上做小买卖,不是不可以,在那里交一百块钱,交了一百块钱你就在那卖。你究竟以权谋财,还是在这个地方管理了?很值得人思考。既然说不能卖,罚多少钱也不能在这接着卖了,给人的感觉不是在管理。

  
“临时工”不应成为“替罪羊”

  近来有关城管出现的种种问题,最后都是归于三个字,“临时工”。对此,中国政法大学教授洪道德表示,“临时工”和“正式工”在法律上没有区别。

  洪道德认为,如果这个机构真的是有必要存在的话,那么当地政府就应该给它配备足额的,足够的人手,足够的人员。比如,该需要二百元就给二百元的编制,现在是需要二百元编制,给了二十块钱的编制,招聘“协管”,“临时工”就是协管。

  洪道德进一步解释称,从不是正式编制里来分析,就是“临时工”。这样的“临时工”是如何产生的?这是城管部门自己滥用职权造成的,是政府成立城管部门的时候,就已经埋下了这个“定时炸弹”。确实城管真要是什么都管,现在城管真的就到了无所不包的程度。无利可图的就不去管,其实城管专门去管无利可图的,城管专门提供服务。举个例子,马路上下水道丢了,那是城管第一时间赶紧要解决的。很少见到城管去管这事,他一定会说这个不归我们管。

  洪道德表示,城管首先是服务,第一,服务;第二,管理;第三,才是处罚。而将责任推至“临时工”身上,是不懂法律的一种借口。因为从法律角度讲,只要是你雇的人,出的事情你都要负责;不存在编制内还是编制外。

  洪道德坦言,“临时工”和“正式工”在法律上没有什么区别。人都受政府的聘用,都是政府的工作人员。在法律解决这个违法行为造成的侵害赔偿责任的时候,我们只看这个人在做这件事情的时候是不是在履行职责。在履行职责你所在的机构,所在的部门,就必须给他履行职责当中造成的侵害行为负有赔偿责任。本身城管的存在就有违法之处,同时再融入到所谓“协管”、“临时工”的加入,可谓“错上加错”,更有甚者是“为虎作伥”。

  洪道德分析指出,协管的素养、水平,肯定不如正式的,有编制的。因为有编制是有要求的。首先要经过考试才能够进来,不是随便想招谁就招谁的。就相当于做法官,做检察官一样,要有司法考试,取得资格以后被人家所聘用的,被人家招聘进来的。这个进门的门槛是比较高的,而协管就没有门槛,随便进来,只要是城管部门的领导看着谁好,想让谁进来就能够让谁进来。它是没有任何门槛的,这在地方差别很大。再有,既然是协管,那么他受约束的心理上的这种自我约束成分也就很低。究其原因,干好就干,干不好明天就走人。还有另外一类,我干的再好不也是个“协管”么?

  对于洪教授的分析,王海认为,“临时工”在很大程度上,是在损害政府的形象,损害政府的公信力,那么让政府离群众,离人民越来越远。解决这一问题,还要依法行政。之所以城管出现这么多的问题,主要还是在违法上。城管执法首先就不遵守法律,用违法行为来管理违法行为,这很显然是一个明显有问题的做法。

  

  积极推行"网格化"管理 是城市管理必由之路

  北京作为首善之区,正在部分区域实行“网格化”管理试点工作,如方圆半径多少平米范围内,分成几个区域,通过实时系统,内部上传,能够第一时间对于城市管理中出现的问题进行反馈。在洪道德看来,类似于北京的这种管理模式,在全国有一定的推广可行性。

  洪道德认为,尤其是在大城市,特大城市,甚至是接近于大城市这种中大城市,还是有一定的推广空间。首先是这个城市,你自身的秩序应该相对讲比较有序化。比如北京,应该说现在各个小区,自己的管理已经达到了相当程度的水平。如果本身这个地方正在大拆大建,车来人往,一片施工景象的,在这个地方,你怎么去要求你市容卫生要达到标准?所以首先城管管理服务的范围,服务的手段,还要跟被服务、被管理人的水准,这个社会相结合,要相适应。

  洪道德指出,不是是个城市就要成立城管部门,成立城管部门没有什么事情可做,作为一个机构他总是要在工作的,他不工作显得没有必要,那么可以让他工作的东西又比较少,慢慢的,甚至相当快功能就会异化了。甚至可以看到,全国大部分城管功能异化的原因,本来有服务,兼有管理,还有个别对他进行依法处理,他还不服,他还不接受的话再进行处罚。现在给我们感觉,顺序倒过来了,服务没了。

  对此,知名“维权人士”王海认为,首先,城管如果进行执法,执法主体要对,要有明确的授权,有法定的授权,能不能管违章建筑的事?能管方管,不能管则莫管。另外,它的程序是不是对?是否进行权利义务的告知,是否按照法定程序进行评估或者是鉴定?或者是由其他部门进行认定,程序要对。然后,还得看是否对公众的正当权益造成了损害。

  对于王海的观点,洪道德认为,城管只要是依法履行了职责,受到了被执法人,或者当事人的抵制,这种所谓的反抗,那么应该说是当事人不对,被执法人这边不对。首先要强调这个执法要合法,要合法的去执法,要有根据的去执法,执法过程要体现出自身的正当性。只有文明的执法,才能不让公众“谈城管而色变”。

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