罗亚蒙 城市管理专家、中国城市管理协会会长

访谈者：朱开云

受访者：罗亚蒙 城市管理专家、中国城市管理协会会长

同情小贩批评城管说明社会有良心

小贩是社会的弱势阶层，社会舆论同情小贩、批评城管，是个好现象，表明社会良心还在，对城管也是鞭策。我国正处在城市化快速发展阶段，城市规划没有给小贩应有的足够空间。小贩的抗争，则是一场争夺城市生存空间的“持久战”。

青评论：临武卖西瓜小贩之死，让人们重新高度关注城管问题。就在瓜农之死尚未尘埃落定时，哈尔滨又出现了城管打人现象。夏天似乎是城管与小贩矛盾高发期。这是什么原因？

罗亚蒙：城市管理工作，有一些季节性规律。夏天，市民户外活动频繁且延续时间相对较长，又是各种瓜果大规模上市的季节，也是各种摊贩营业时间较长的季节，加之夏季天热，城管、小贩火气随之旺盛，矛盾冲突发生几率往往会比其他季节偏多。

青评论：自从沈阳夏俊峰案子之后，城管始终是社会关注的焦点，每当哪里出现了有关城管的负面消息，总会引起如潮批评，似乎很少有人为城管说好话。一个为城市秩序做出了管理努力的机构，为什么其形象和公众美誉度低到如此地步？

罗亚蒙：对城市管理工作的评价，有三个舆论场：一个是社会公共话语舆论场，城管形象很“差”、名声很“臭”；其次是本市市民行风评议舆论场，据我了解，各地满意率普遍高于85%以上，有的城市市民满意率高达90%以上；第三是党委、人大、政府、政协、纪检、监察、审计等领导机关绩效评价舆论场，据我了解，绝大多数城市党政领导对城管的工作是关心、支持、重视、体恤和基本满意的。

城管公众形象美誉度，并非真的很差，准确表述应当是呈现“臭豆腐”效应：闻着臭，吃着香。各地城管系统选调干部或招考公务员，报名都十分踊跃，甚至有的城市法院院长、公安局长、检察院检察长、司法局长、法制办主任等等也积极报名竞聘城管执法局长。

青评论：各地市民行风评议满意率普遍高于85%，这个数字是怎么统计出来的？是否具备客观性？

罗亚蒙：每年各地党委、政府都要开展市民行风评议，由老百姓给政府部门打分，以走访调查、电话访问、网络投票等方式进行。从结果来看，老百姓对城管满意率一直还是比较高的，有的地方城管的满意度要高于其他政府职能部门。

青评论：为什么社会公共话语舆论场与市民行风评议的数字呈现两极化？

罗亚蒙：目前对城管的舆论批评主要集中在互联网上，特别是微博，所做的评价与本人少有相关性。微博的扩散效应以及人们的情绪化表达使一些突发事件被放大。舆论往往一边倒。但市民行风评议往往是市民针对本地城管及自身经历的一个评价。这两者是完全不同的两种体验，出现看上去相反的“结果”也就不足为怪了。

青评论：社会形象差，导致城管执法面临难局。管严了，难免冲突，管松了，收不到效果。有的地方甚至出现城管用眼光执法的现象。这样的窘境，是不是意味着城管工作面临了某种临界点？

罗亚蒙：管理城市工作，首先对市民负责，其次对领导负责。只要市民满意、领导满意，城管会虚心接受舆论理性批评但不会过多在意妖魔化舆论抹黑。城管工作还会按部就班进行，倡导八年的亲民服务、文明执法、和谐城管也不会改变。城管用眼光执法也是一种进步，各地的城管现在都在探索，探索更有效更和谐的执法方式。

我们必须对城管暴力坚持“零容忍”的态度。北京城管打人就开除，泰安城管打不还手、骂不还口，都做得很好。从数据支持上来看，目前全国城管100多万，暴力冲突事件发生几率多年保持在千分之五以下，大多数城市城管暴力零纪录，这表明99.5%的城管都是比较文明执法的。

青评论：城管出故事，往往是和小贩起冲突。城管在履行其他职责比如拆除违建方面，反倒不容易引爆矛盾。小贩是不是更难管？或者说，小贩因为得到了社会的广泛同情，导致城管站在了社会情绪的对立面？城管有可能协调行政执法与底层同情吗？

罗亚蒙：小贩是社会的弱势阶层，社会舆论同情小贩、批评城管，是个好现象，表明社会良心还在，对城管也是鞭策。真正协调好行政执法与底层同情，根本解决问题，绝大多数城市十年左右不可能做到。因为我国正处在城市化快速发展阶段，城市规划没有给小贩应有的足够空间。小贩的抗争，则是一场争夺城市生存空间的“持久战”。

当然，协调好行政执法与底层同情，城管部门还是可以有所作为的。近年来，各地城管部门按照“疏堵结合、以疏为主，区分地段、定时定点、宽严适度”的工作原则，建设了数以万计的便民市场疏导点，促进流动摊贩规范化。山东聊城城管近两年集中为摊贩建设了17个便民市场、杭州千岛湖把豪华写字楼一层设为免费便民摊点，都做得很好。四川岳池城管还帮助指导摊贩“自治”，效果也十分明显。

城管任何时候都不得使用暴力

城管没有暴力权，任何时候都不得使用暴力，所有城管暴力都是非法的，不受法律保护。城管遭遇暴力抗法、妨碍公务行为，应报请公安机关依法处置，这些已经都有明确的法律规定。

青评论：各个地方的城管归地方政府管辖，他们没有一个共同的上级部门，这在行政执法机构中非常罕见。据说全国也没有一部专门的城管执法法律。城管是否存在法律授权不足和业务指导不足的问题？

罗亚蒙：城管的法律授权问题没有大问题，只是需要完善，需要全国人大制订通过一部《中华人民共和国城市综合管理法》。业务指导不足的问题，目前倒是显得十分突出。实际上，城市管理工作的方方面面，各地都有很多很好的经验，我们也掌握大量成功的案例，但由于中央没有主管部门，为“和谐城管”作出了贡献的“全国城管执法局长联席会议”交流机制横遭非议近两年没有很好发挥作用，中国城市管理协会也不能在内地注册被迫在香港登记，无法更好推进各地城管工作。目前，中央已经同意行业协会无主管登记，我们寄希望于国务院尽快出台新的登记条例，中国城市管理协会早日在内地注册。

青评论：“全国城管执法局长联席会议”是什么性质的一个平台，您说它为“和谐城管”做了贡献，具体体现在哪些方面？中国城市管理协会目前主要做哪些工作？

罗亚蒙：“全国城管执法局长联席会议”是全国多地的城管局长联合发起的一个交流机制平台，因为城管没有一个主管单位，各地城管之间缺乏交流，一些先进的探索经验难以得到推广，这个平台交流活动在2007年到2010年举办了4届，它致力于交流各地城管先进工作经验、推动全国城管标识的统一、集体抵制城管暴力，使“和谐城管”成为一种与会成员的共识。由于种种原因，近两年没有很好活动。中国城市管理协会目前不能独立开展活动，只能做一些城市管理方面的研究，没有充分发挥平台的作用。

青评论：我们都知道，警察执法是非常规范的，什么时候该采取什么样的措施，都有明文规定，但城管似乎不是这样，不同地方的城管在管理小贩时，措施和力度也都不同。这种缺乏执法规范也算是先天不足吗？比如，什么情况下可以使用暴力，还是城管根本就不能采用暴力手段。又比如，在遇到强烈抵触的情况下，城管如何履行义务，是不是也该有个部门规章？

罗亚蒙：城管执法不宜一刀切。我国从南到北、从东到西，经济发展水平、城市化程度、文化传统有天壤之别，城市管理必须因地制宜，以市民满意、领导满意为最高标准。如果全国城管一刀切，就要出大乱子。这也是国务院把城市管理体制的决定权赋予城市政府的原因。城管没有暴力权，任何时候都不得使用暴力，所有城管暴力都是非法的，不受法律保护。城管遭遇暴力抗法、妨碍公务行为，应报请公安机关依法处置，这些已经都有明确的法律规定。

青评论：行政执法，一般应该有对应的行政救济。但城管在执法时，小贩可能得不到救济，于是就可能出现私力救济的情形，最终导致矛盾激化。制度设计中，肯定是有救济渠道的，为什么小贩都不采用，而是干脆对抗和周旋？

罗亚蒙：小贩对城管行政处罚不服，可以提起行政复议、行政诉讼，行政救济、司法救济的渠道是畅通的，制度是健全的。小贩普遍不采用合法救济手段，我猜测可能主要还是因为救济成本（其中包括时间成本）过于昂贵、救济程序过于复杂，超出了大多数小贩个体的知识承受力、精力承受力和心理承受力。如果有专业法律公益组织专门为小贩免费提供此类服务，情况可能就会好一些。